Elaborado por: Luis Mállap
Jefe del Área Tributaria

Transcurrido el plazo para que el Ejecutivo legisle sobre diversas materias delegadas por Ley N° 31011 (venció el pasado 11 de mayo), y siendo uno de los puntos sobre los que se solicitó competencia el “Rediseño, Eliminación y/o
Modificación de los Regímen es Tributarios simplificados para los Micro y Pequeños contribuyentes”, resulta nuevamente uno de los temas más postergados de los últimos años, al no existir ningún Decreto Legislativo que se enmarque en dicha materia de delegación. Pensemos de buena fe que al Gobierno le quedó corto el tiempo de 45 días calendario, con los que contó para cumplir la tarea; sin embargo, no deja de ser otra oportunidad perdida.

A la fecha el estatus es el siguiente:

1. Suspensión temporal de reglas fiscales y establecer medidas para la reactivación económica.- No hay ninguna que podamos clasificar específicamente en este apartado;
   
2. Establecer disposiciones que faciliten el pago de las deudas tributarias administradas por SUNAT.- Se emitió el Decreto Legislativo Nº 1487 que establece el Régimen de Aplazamiento y/o Fraccionamiento (RAF) de las Deudas Tributarias Administradas por la SUNAT;
   
3. Ley del Impuesto a la Renta: Pagos a Cuenta, Arrastre de Pérdidas, Plazos de Depreciación, Gasto por Donaciones.- Se emitieron los siguientes Decretos Legislativos: D. Leg. 1471 que modifica la Ley del Impuesto a la Renta e incorpora la posibilidad de modificar o suspender los pagos a cuenta de los meses de abril a julio del ejercicio 2020, D. Leg. 1482 que extiende el plazo de arrastre de pérdidas bajo el sistema A, D. Leg. 1488 que establece un régimen especial de depreciación y modifica plazos de depreciación. No se han emitido normas especiales sobre gasto por donación vinculada a la emergencia;
   
4. Rediseñar, Eliminar y/o Modificar Regímenes Tributarios simplificados para la Micro y Pequeños contribuyentes.- No se han emitido normas al respecto;
   
5. Prorrogar y ampliar la Devolución de la Ley 30296 – Régimen de Recuperación Anticipada.- Se emitió el Decreto Legislativo Nº 1463;
   
6. Prorrogar el plazo de la autorización a la SUNAT para ejercer funciones en el marco de la Ley 27269.- Se emitió el Decreto Legislativo Nº 1462.

Sin perjuicio de regímenes especiales como el Régimen Agrario, de Amazonía, por ejemplo, en nuestro país coexisten desde hace mucho tiempo en relación al Impuesto a la Renta, tres regímenes tributarios: El Nuevo Régimen Único Simplificado (NRUS), El Régimen Especial de Renta (RER) y El Régimen General (R. General), al que se le añadió a partir del ejercicio 2017 el Régimen de Mype Tributario (RMT).

Ninguno de ellos ha solucionado el problema de la informalidad, ni ha servido para cerrar las brechas de evasión y contribuir al crecimiento de la presión tributaria (recaudación). La presión tributaria mostró una tendencia creciente hasta el año 2014 alcanzando un pico histórico de 16.6 % y luego registró una tendencia decreciente hasta el año 2017 alcanzando un mínimo de 13.0 %, recuperándose relativamente en el año 2018 y 2019, donde se registró 13.8% y 14.4%.

La informalidad, concepto que ha resurgido más que nunca en boca de analistas y periodistas en los últimos días e inclusive se ha revelado como una de las principales causas de aumento de contagios del COVID 2019, resulta ser uno de los fenómenos más difíciles de tratar; se han realizado varios intentos para “combatirla” con disminución de tasas impositivas, facilidades de constitución de empresas, regímenes especiales tributarios y laborales que bajen costos, entre otros, pero todo ello no genera un aliciente para el comerciante o empresario que actúa al margen de la norma, sin otro fin que el de incrementar su utilidad (según lo que llamaremos modelo tradicional de análisis), pero mirar por debajo de la piel podría llevarnos a descubrir que no es el ánimo de lucro lo que lo mueve, sino el instinto de supervivencia natural para cubrir sus necesidades (enfoque moderno). De lo contrario, qué justificaría racionalmente el mar de comerciantes y empresarios (Restaurantes, repartidores, peluqueros, alleres de mecánica, ambulantes, etc.), que por encima de la prohibición de actividades dispuesta por el Estado de Emergencia y bajo riesgo de perder su vida, vuelven a las calles día a día. Conservo mi firme creencia en que este y cualquier país del mundo debe su crecimiento económico y bienestar general a los empresarios, formales o informales. No siempre actuar fuera de la ley te convierte en profanador de la justicia, sobre todo si esta no llega a tu familia gracias a la ineficiencia del Estado. Tampoco el no pago del impuesto a la renta implica que no contribuyen, cuando muchos micro y pequeños empresarios son consumidores finales, ergo, pagan IGV, arbitrios, impuesto predial y vehicular y son empleadores de personas que hacen lo mismo. No es lo mismo ley y justicia. Esta última es la búsqueda axiológica de la primera, pero existen leyes injustas y gobiernos que las emiten y mantienen vigentes por ignorancia, y lo que es peor, por abuso y corrupción.

Es allí donde la finalidad distributiva del tributo cobra importancia, el Estado recauda para distribuir bienestar, no pobreza; entonces, porque postergar una de las reformas más importantes y esperadas por los empresarios. Tributo que se recauda dañando al empresariado, para ser utilizado o distribuido ineficientemente, tampoco ayuda al crecimiento del país.

Regresando al tema de los regímenes tributarios encontramos dos extremos de las opiniones, de un lado los que apuestan por una desaparición del NRUS y del RER, y otros que ven la solución de la informalidad tributaria en la ampliación de estos.

Preguntemos entonces si la preferencia del micro y pequeño empresario por los sistemas del NRUS y RER sólo se debe a un menor pago de impuestos. Si esto fuera así, entonces la media racional de empresario debería haber migrado al RMT, tras la eliminación de las categorías más altas del NRUS, pues resulta en términos de tasa efectiva más barato que el RER. No obstante, el empresario que ve en el RER una forma más práctica y sobre todo más efectiva de cuidar su utilidad, considera a este como el régimen de refugio tributario.

Según el Instituto Peruano de Economía, teniendo como fuente a la SUNAT, señala que los contribuyentes registrados en el RUS se incrementaron de 513 mil en el 2009 a 1,2 millones en el 2018; es decir, el número de contribuyentes en ese régimen creció a una tasa promedio anual de 8,5%. Respecto al RER, los contribuyentes aumentaron de 141 mil a 400 mil en dicho período, lo cual significó un crecimiento promedio anual de 10,1%. Por otra parte, un significativo número de contribuyentes del Régimen General (RG) pasó a pagar impuestos bajo el nuevo régimen RMT a partir del 2017. Por ello, se observa una fuerte caída en el número de contribuyentes del RG, tras pasar de 606 mil en el 2016 a 208 mil en el 2018, mientras que las empresas inscritas en el RMT crecieron de 493 mil en el 2017 a 604 mil.

De esta manera, las empresas inscritas en el RUS y el RER pasaron de representar el 59% del total de contribuyentes en el 2009 al 66% del total en el 2018. A pesar de que en el último año ambos regímenes concentraron casi dos tercios del total de empresas, estos representaron menos del 2% (S/448 millones) de la recaudación de IR proveniente de empresas. En cuanto al RMT, en el 2018, este régimen concentró a un cuarto del total de empresas y la recaudación alcanzó los S/1.334 millones –aproximadamente 5,5% de la recaudación total por IR de tercera categoría–.

Lo positivo del NRUS y sobre todo del RER es que el empresario tributa, y lo hace mes a mes; por lo tanto, cumple con el adelanto también exigido al R. General y RMT, inclusive, en alícuota porcentual similar al empresario que inicia en el R. General (1.5% de los ingresos en el RER) y mayor a la del RMT (1% de los ingresos). El empresario del RE Remite comprobantes de pago, revelando el hecho imponible para posterior control.

Por otro lado, el empresario que tributa en el RER reporta ingresos medibles y comparables, por lo tanto fiscalizables, y la presentación de una declaración anual no ha sido ajena a su regulación, la cual nunca fue implementada por SUNAT. Recordemos que el artículo 124-A de la Ley del Impuesto a la Renta señala que “Los sujetos del RER anualmente presentarán una declaración jurada la misma que se presentará en la forma, plazos y condiciones que señale la SUNAT. Dicha declaración corresponderá al inventario realizado el último día del último día del ejercicio anterior al de la presentación.

Entonces cabe la pregunta: ¿Por qué seguir fiscalizando costos y gastos? Si es en los ingresos y la comparación de las ratios de utilidad de los diversos sectores económicos en donde se encuentra la verdadera ruta de la capacidad contributiva. No decimos que la capacidad contributiva no debe reflejarse en la utilidad, pero si esta es distorsionada por la elusión, evasión y lo peor, por la misma SUNAT al fiscalizar sólo formalidades y reparar gasto y costo al empresario, qué sentido tiene seguir esta misma receta para combatir a la informalidad. ¿Por qué convertir a los empresarios en depositarios de papeles, que cada vez van más allá de la necesidad contable, para justificar gastos y costos sobre los que la Administración Tributaria ya tiene información comparable? Es como sinos resistiéramos a seguir en la lucha absurda contra el supuesto informal, pensando que no quiere ingresar a la gran promesa de los beneficios de la formalidad, cuando en la práctica al que exprime la presión tributaria es al que obtiene un RUC e ingresa al sistema.

Regímenes como el NRUS y el RER son necesarios, no digo que no hay cosas por mejorar, pero me animo a afirmar que la gran empresa también tendría respiro si le dijeran que tribute sobre ingresos y no sobre utilidad, si esta última va a ser constantemente reparada por la Administración Tributaria, exigiendo pruebas diabólicas para demostrar su “fehaciencia”. Quizás convenga modificar el R. General y el RMT permitiendo al empresario que deduzca un gasto fijo, como en otras categorías (primera, segunda, cuarta y quinta). Así, valdría la pena analizar si a este
empresario que tributa en el R. General y que desea gozar de un mayor gasto se le permita hacerlo siempre que cumpla con sustentarlo, como en la modificación de la Renta del Trabajo para deducción de hasta 3 UIT adicionales.

Con insuficientes recursos de la Administración Tributaria, para fiscalizar a todos y sobre todas las materias y elementos (costos, gastos, etc.) contenidos en el R. General y RMT, deberíamos enfocarnos en una muestra de empresas que estadísticamente se encuentren tributando por debajo del promedio de utilidad esperada por el Estado, determinada en función a la recaudación que exige el presupuesto general, y poner todos los demás recursos en combatir a esa gran informalidad que se mueve en las actividades ilícitas que atentan contra los derechos fundamentales (corrupción, minería informal, terrorismo, trata de blancas y narcotráfico). El micro y pequeño informal que subsiste debe ser atraído con mejores fórmulas que la represión.

Creemos que a la fecha hay suficiente información en nuestra realidad y en la extranjera, como para realizar una verdadera reforma tributaria de los regímenes tributarios del Impuesto a la Renta. Si no lo hacemos, volveremos a culpar al informal por salir a la calle, por buscar su subsistencia, creyendo que sólo es ánimo de lucro, o lo peor: Locura.